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雖不具備合法基礎但基于對行政機關信任而支出財產損失應予賠償
雖不具備合法基礎但基于對行政機關信任而支出財產損失應予賠償
發布時間: 2023-09-10 15:07:53 來源:產品中心
產品介紹

PRODUCT INTRODUCTION

  正山研究 法院判例:養殖場建設雖不具備合法基礎,但基于對行政機關的信任而支出的部分建設成本及其他合法財產損失應予賠償

  在鄉、村莊規劃區之外進行農業設施建設雖然需要就用地辦理審核或備案手續,但無須辦理建設用地轉用手續及取得建設規劃許可證。本案中,涉案養殖場被拆除的養殖設施屬于農用設施,但其并未提交辦理相關審核、備案等手續的證據,亦未提交用地來源合法的相關證據,故其建設行為不具備合法基礎,應對其養殖設施建設費用損失承擔一定的責任。但在拆除前,相關政府部門并未對其建設行為作出相應處理,反而發放給政府專項補貼以及資金,對其發展養殖予以鼓勵與支持。且行政機關亦未提交案涉土地在建設前已納入鄉、村莊規劃區的相關證據。涉案養殖場對于養殖設施的建設投入具有部分合理的信賴利益,因此,其合法損失應界定為基于對行政機關的信任而支出的部分養殖設施建設成本及其他合法財產損失。

  在被訴行政行為確已給原告造成損失,但原被告雙方又無法證明具體損失金額的情況下,法庭能結合國家賠償價值取向、舉證目的、證明對象的真實的情況等,對全案證據做綜合審查,并遵循法官職業道德,運用邏輯推理和生活經驗做全面客觀和公正的分析判斷,依法對損失金額予以認定。

  新民合作社因訴樂都區政府、瞿曇鎮政府房屋一案,青海省高級人民法院于2021年7月15日作出(2021)青行終36號行政判決,以樂都區政府、瞿曇鎮政府的強拆行為在程序上嚴重違法判決確認拆除新民合作社的行政行為違法。同日新民合作社以其行政賠償150萬元的訴求未進行詳細核對并提供相關證據加以佐證,所提賠償數額系其估算,且行為的合法性尚未經司法機關確認違法的前提下,提出以上賠償請求不妥為由,就行政賠償請求申請撤回起訴和上訴,青海省高級人民法院作出(2021)青行終36號行政裁定,裁定準許新民合作社撤回行政賠償的上訴及起訴,并撤銷原審就賠償部分的裁判。2021年8月4日,新民合作社就樂都區政府、瞿曇鎮政府違法拆除行為造成損失向一審法院提起賠償訴訟。

  一審法院認為,一、關于新民合作社是不是滿足起訴條件的問題。樂都區政府認為新民合作社于2021年7月15日在訴拆除行為違法并提出賠償請求的案件中撤回賠償請求的上訴、起訴后不得再行起訴。根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一款“人民法院裁定準許原告撤訴后,原告以同一事實和理由重新起訴的,人民法院不予立案?!毙旅窈献魃缭冢?021)青行終36號案中撤訴時拆除行為尚未被確認違法,在被訴拆除行為判決確認違法后,新民合作社再行提起賠償訴訟所依據的事實與一并提起賠償訴訟時所依據事實不同,不屬于以同一事實和理由重新起訴,亦不能適用《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十九條之規定,樂都區政府的該項抗辯理由不能成立,不予認可。二、關于樂都區政府認為新民合作社應根據《中華人民共和國國家賠償法》第九條第二款“賠償請求人要求賠償,應當先向賠償義務機關提出,也可以在申請行政復議或者提起行政訴訟時一并提出?!毕刃邢蛸r償義務機關提出賠償申請的抗辯理由?!吨腥A人民共和國國家賠償法》第九條先行處理的前提是在對造成損害的行政行為尚未進行合法審查情況下,賠償請求人應當先向行政機關提出賠償申請,在對造成損害的行政行為合法性已審查并確認違法的情況下,賠償請求人可以依法向人民法院起訴要求賠償。本案中,樂都區政府、瞿曇鎮政府的行為已被青海省高級人民法院(2021)青行終36號行政判決確認違法,新民合作社起訴請求賠償符合法律規定。三、關于新民合作社的賠償請求能否成立。根據《中華人民共和國國家賠償法》第四條第一款第四項之規定“行政機關及其工作人員在行使行政職權時有下列侵犯財產權情形之一的,受害人有取得賠償的權利:(四)造成財產損害的其他違背法律規定的行為?!北景钢?,樂都區政府、瞿曇鎮政府在沒有作出決定并予以送達,未依法進行催告,未依法告知陳述、申辯的權利,告知新民合作社享有法定救濟途徑的情況下,其養殖場內的廠房及其他附屬設施,法院已經確認違法,由此造成新民合作社財產損失應由樂都區政府、瞿曇鎮政府承擔賠償相應的責任。四、關于賠償的范圍及數額。根據《中華人民共和國國家賠償法》第二條“國家機關和國家機關工作人員行使職權,有本法規定的侵犯公民、法人和其他組織合法權益的情形,造成損害的,受害人有依照本法取得國家賠償的權利?!钡囊幎?,賠償請求人取得賠償的前提是其所享有的合法權益。本案中新民合作社要求賠償的豬舍、圍墻、污水管道、污水處理井、消毒室屬不動產,并經相關政府部門確認為“大棚房”違法建設。雖然新民合作社稱其養殖場未被法院確認為違法建設,但根據行政行為公定力之原則,新民合作社對其養殖場被確認為違反法律建筑的行政行為未提出行政復議及行政訴訟使之失效之前應推定為合法、有效。據此新民合作社要求賠償的豬舍、圍墻、污水管道、污水處理井、消毒室不屬本案賠償范圍,對該部分賠償請求法院不予支持。對于新民合作社要求賠償的母豬產床6套、單體限位欄12套、仔豬保育床2套、自動喂料機6套、大兔子、仔兔、雞屬于其擁有的合法財產,屬于本案的賠償范圍。本案中,樂都區政府、瞿曇鎮政府辯稱,對新民合作社的賠償請求應由新民合作社承擔舉證責任。但根據《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條第二款“在行政賠償、補償案件中,原告應當對行政行為造成的損害提供證據。因被告問題造成原告無法舉證的,由被告承擔舉證責任?!钡囊幎?,本案及確認拆除行為違法一案中樂都區政府、瞿曇鎮政府因違反正當程序,不依法公證或者依法制作證據清單,給新民合作社履行舉證責任造成困難,且樂都區政府、瞿曇鎮政府未舉證證明實際損失金額,人民法院能夠準確的通過新民合作社初步證明的基礎上依法酌定其損失金額。新民合作社提供的損失清單中大門3座、母豬產床6套、單體限位欄12套、仔豬保育床2套、自動喂料機6套、大兔子、仔兔、雞等物品與其經營性質相符其數量雙方均不能證實的情況下,新民合作社訴稱的物品數量亦在合理范圍以內,按照疑點利益歸于產權人的原則,其數量按照新民合作社提供賠償明細及清單確定。新民合作社自認母豬產床、單體限位欄、仔豬保育床、自動喂料機系其自制,結合市場行情報價酌定大門每個3000元×3個=9000元;母豬產床每套2000元×6套=12000元;仔豬保育床每套1000元×2套=2000元;自動喂料機每套300元×6套=1800元;單體限位欄每套500元×12套=6000元;大兔子每只200元×24只=4800元;仔兔每只80元×8只=640元;雞每只200元×1只=200元。合計36440元。

  綜上,新民合作社的部分賠償請求法院予以支持,依據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十六條、《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第四十七條第一款、《中華人民共和國國家賠償法》第二條、第四條第一款第四項、第七條第一款、第七條第二款、第三十六條第一款第八項之規定,判決:一、樂都區政府、瞿曇鎮政府于本判決生效之日起60日內共同賠償新民合作社36440元;二、駁回新民合作社其他賠償請求。

  新民合作社上訴稱:一、請求撤銷青海省海東市中級人民法院(2021)青02行賠初7號行政賠償判決,依法改判。二、全部訴訟費用由二被上訴人承擔。事實與理由:一、一審判決認為案涉養殖場大門、圍墻、豬舍、污水管道、污水處理井,消毒室屬不動產,并經相關政府部門確認為“大棚房”缺乏事實證據,有關部門并未作出相關決定。二、鑒于上訴人養殖場系2019年由二被上訴人扶持所修合法成立,并在經營過程中得到二被上訴人的鼓勵和扶持,出于老百姓對政府的信賴不得定為違建。三、2014年9月29日《國土資源部、農業部關于進一步支持設施農業健康發展的通知》(國土資發(2014)127號),取代了之前通知。內容變更為設施農用地包括生產設施用地,附屬設施用地以及配套設施用地,按農用地管理;不用辦理農用地轉用手續,設施農地使用前,經營者應擬定設施建設方案并公告,公告無異議后在鄉鎮政府、農村集體經濟組織和經營者三方簽訂用地協議,鄉鎮政府應及時將用地協議與設施建設方案報縣級國土資源部門和農業部門備案,不符合設施農用耕地有關法律法規的不得動工建設;對于擅自或變相將設施農用地用于其他非農建設的,應依法規嚴肅查處。依據上述規定,在鄉、村莊規劃區之外進行農業設施建設雖然需要用地審核或備案手續,但無須辦理建設用地手續及取得建設規劃許可證。本案中,豬舍、圍墻、大門、消毒室污水管道、污水處理井,屬于通知中規定的農用設施,雖然案涉養殖場未能辦理相關審批、備案手續確實存在一些程序上的問題,但是其用地是通過土地租賃的方式從集體經濟組織合法取得,而相關政府并未作出處罰或完善手續的決定,反而對其發展生豬養殖業予以鼓勵與支持,證明行政機關對新民合作社登記成立的生豬養殖合作社,至強拆行為發生之時仍合法有效。因此上訴人基于對政府的信賴,在案涉土地上興建養殖養豬設施,不能認定為違反法律建筑。請求法院依法保護上訴人的合法權益。

  樂都區政府答辯稱:一、關于新民合作社認為一審判決將大門圍墻等確認為大棚房缺乏事實依據的問題。按照青海省高級人民法院(2021)青行終36號行政判決查明事實,案涉建筑物為大棚房,所占用土地為一般耕地,依規定不能在耕地上建房。二、根據2014年的相關文件,設施農用地雖然不需要辦理農用地轉用手續,但要辦理占地手續,其在辦理許可證時未取得相關手續,案涉建筑不具有合法性。

  瞿曇鎮政府答辯稱:一、同意樂都區政府的答辯意見。二、生效文書已經確認案涉建筑為大棚房,屬于違反法律建筑。三、新民合作社沒有提出賠償請求所依據的事實理由,一審判決賠償36440元缺乏證據。對圍墻,豬舍等不屬于賠償范圍,我們沒意見。

  樂都區政府上訴稱:一、撤銷青海省海東市中級人民法院(2021)青02行賠初7號行政賠償判決,改判駁回新民合作社的訴訟請求或將本案發回重審;二、全部訴訟費用由新民合作社承擔。事實和理由:根據《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條第二款及《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第四十七條第三款的規定,在行政賠償、補償的案件中,原告應當對行政行為造成的損害提供證據。因被告的問題造成原告無法舉證的,由被告承擔舉證責任。但此處兩種舉證責任在證明目的、證明對象、不利后果等方面并非完全一致。具體而言,對于運用邏輯推理和生活經驗無法認定的巨額損失是不是真的存在,原告仍應承擔初步證明責任,否則主張消極事實的被告將無從舉證。結合本案,上訴人實施的行為雖然被生效判決確認違法。但對于新民合作社提出的賠償明細及清單,上訴人認為,一審法院認定的賠償數額,應由新民合作社承擔初步證明責任,包括但不限于購買記錄、發票憑證、現場照片等能夠證明時,上述物品存在于拆除現場且被直接損毀,而非簡單的以一份清單即視為完成初步舉證責任。且在雙方均無法證明上述物品是不是真的存在,物品數量存在爭議的情況下,直接以疑點利益歸于產權人的原則,認為新民合作社訴稱的數量在合理范圍以內,直接酌定賠償金額,屬于事實認定不清,法律適用錯誤,應當予以撤銷。

  新民合作社答辯稱,二被上訴人強拆時限制了我的人身自由,導致我無法對賠償數額等進行舉證。合作社修建時取得了相關政府部門的支持,現在又被政府部門認定為違建進行強拆,屬于言而無信的行為。且跟合作社情況相同的養殖場獲得有政府補償。

  另查明,青海省高級人民法院(2020)青行終85號行政裁定認定:樂都新鴻養殖場法定代表人為趙玉香。趙玉香與權世有約定,由趙玉香投資,權世有投入人力和技術進行經營。后于2011年青海省財政廳下達農區畜用暖棚建設補助資金15萬元、國家發展改革委、農業部下達青海省生豬標準化規模養殖場(小區)建設項目中央預算內資金投資25萬元。新民合作社法定代表人權世友在另案庭審中自認樂都新鴻養殖場實際未經營。樂都新鴻養殖場已被吊銷合伙企業經營執照。

  青海省高級人民法院(2021)青行終36號行政判決認定:2010年10月27日,權世有設立樂都縣新民養殖專業合作社。2019年1月24日,經海東市樂都區市場監督管理局審查,準予權世有將樂都縣新民養殖專業合作社更名為新民合作社。2018年10月12日,海東市樂都區政府辦公室下發樂政辦[2018]200號《海東市樂都區“大棚房”問題專項清理整治行動堅決遏制農地非農化工作方案》。根據上述方案,瞿曇鎮政府對本轄區內存在的“大棚房”問題進行清理排查,經過排查,確認權世有的樂都新鴻養殖場在未取得用地手續情形下,占用村集體土地修建養殖場,屬于“大棚房”整治清理的范圍。新民合作社和樂都新鴻養殖場的經營場所均位于瞿曇鎮新聯村120號。2019年2月28日,樂都區政府、瞿曇鎮政府組織聯合執法隊對位于瞿曇鎮新聯村120號的養殖場予以,并制定了《2019年瞿曇鎮新聯村權世有拆除房屋登記表》。新民合作社占地6.6畝為一般耕地。新民合作社未經樂都區畜牧主管部門審核備案。

  權世友庭審中陳述養殖場修建于2008年,2011年建成。樂都區政府的委托訴訟代理人陳述新民合作社使用的土地于2015年納入景區規劃。

  《2019年瞿曇鎮新聯村權世有拆除房屋登記表》登記有:長68.8米、寬43.7米的圍墻;長35米、寬6.4米的豬舍8間;長35米、寬9米的豬舍1間;長5.6米、寬4.1米的消毒室1間;大兔子24只;仔兔8只;雞1只;產床6個。權世友表示對登記廠房的面積、間數及用途無異議,但存在漏登。

  上述事實有青海省高級人民法院(2020)青行終85號行政裁定、青海省高級人民法院(2021)青行終36號行政判決、庭審筆錄、《2019年瞿曇鎮新聯村權世有拆除房屋登記表》為證。

  本院認為,生效判決已確認樂都區政府、瞿曇鎮政府新民合作社的行政行為違法,樂都區政府、瞿曇鎮政府依法應予賠償。本案審理的焦點是因強拆造成的新民合作社合法損失的界定及賠償數額的確定問題。從權利來源來看,2010年10月27日,權世有設立樂都縣新民養殖專業合作社,營業范圍為自繁自育仔豬,養殖生豬等。2019年1月24日,經海東市樂都區市場監督管理局審查,準予權世有將樂都縣新民養殖專業合作社更名為新民合作社。同年2月28日,新民合作社被。至強拆行為發生之時,新民合作社仍為合法存續狀態。關于合作社的用地來源,其法定代表人權世友庭審中陳述系通過承包地流轉取得,但并未提交相關證據予以證實。從建設行為來看,根據《國土資源部、農業部關于促進規?;笄蒺B殖有關用地政策的通知》(國土資發(2007)220號)的規定,興辦規?;笄蒺B殖所需用地按農用地管理,不需辦理農用地轉用手續。申請規?;笄蒺B殖需經鄉(鎮)人民政府同意,向縣級畜牧主管部門提出規?;B殖項目申請,進行審核備案。經縣級畜牧主管部門審核同意后,鄉(鎮)國土所要積極幫助協調用地選址,并到縣級國土資源管理部門辦理用地備案手續?!秶临Y源部、農業部關于進一步支持設施農業健康發展的通知》(國土資發(2010)155號)規定,設施農用地分為生產設施用地和附屬設施用地,按農用地管理,不需辦理農用地轉用手續。農業設施的建設與用地由經營者提出申請,鄉鎮政府申報,縣級政府審核同意。對于未經審核同意的設施農用地,要依法依規做處理。符合設施農用地規定的,處理到位后確需用地的,按規定完善用地手續。依據上述規定,在鄉、村莊規劃區之外進行農業設施建設雖然需要就用地辦理審核或備案手續,但無須辦理建設用地轉用手續及取得建設規劃許可證。本案中,新民合作社被拆除的養殖設施屬于農用設施,但其并未提交辦理相關審核、備案等手續的證據,亦未提交用地來源合法的相關證據。故新民合作社的建設行為不具備合法基礎,應對其養殖設施建設費用損失承擔一定的責任。但在“大棚房”清理整治行動開展前,相關政府部門并未對其建設行為作出相應處理,反而發放給樂都新鴻養殖場政府專項補貼以及資金,對其發展養殖予以鼓勵與支持。且樂都區政府、瞿曇鎮政府亦未提交案涉土地在建設前已納入鄉、村莊規劃區的相關證據。新民合作社對于案涉養殖設施的建設投入具有部分合理的信賴利益。因此,新民合作社的合法損失應界定為基于對行政機關的信任而支出的部分養殖設施建設成本及其他合法財產損失。

  《中華人民共和國國家賠償法》第十五條第一款規定,人民法院審理行政賠償案件,賠償請求人和賠償義務機關對自己提出的主張,應當提供證據。行政賠償訴訟的各方當事人在行為意義上都應當積極提供證據,以利于人民法院查清案件事實,依法公正、及時作出裁判。但在結果意義上,仍須有一方當事人承擔舉證責任,此種舉證責任通常是依據“誰主張、誰舉證”的原則分配,原告應當就行政行為有沒有造成損失、具體損失金額多少承擔舉證責任。新民合作社請求樂都區政府、瞿曇鎮政府賠償其財產損失1937800元,范圍有大門、豬舍、圍墻、污水管道、污水處理井、母豬產床、單體限位欄、仔豬保育床、自動喂料機。其僅提交賠償明細清單、養殖場照片作為賠償依據,沒辦法證實具體損失大小及金額。瞿曇鎮政府提交《2019年瞿曇鎮新聯村權世有拆除房屋登記表》,表中登記有圍墻、豬舍、消毒室、大兔子、仔兔、雞和產床的數量等,但未登記具體金額。在被訴行政行為確已給原告造成損失,但原被告雙方又無法證明具體損失金額的情況下,法庭能結合國家賠償價值取向、舉證目的、證明對象的真實的情況等,對全案證據做綜合審查,并遵循法官職業道德,運用邏輯推理和生活經驗做全面客觀和公正的分析判斷,依法對損失金額予以認定。如前所述,新民合作社的合法損失應界定為基于對行政機關的信任而支出的部分養殖設施建設成本及其他合法財產損失。故一審法院認為豬舍、圍墻、污水管道、污水處理井、消毒室屬不動產,并經相關政府部門確認為“大棚房”違法建設,不屬于賠償范圍確有不當?,F合作社已被,依據訴訟雙方提交的現有證據,無法通過委托鑒別判定的方式確定損失金額。參照《2019年瞿曇鎮新聯村權世有拆除房屋登記表》中登記的圍墻、豬舍、消毒室面積及數量,考慮到行政機關的信息優勢、公信力及對政府違背法律規定的行為的懲罰性,結合市場行情報價酌定樂都區政府、瞿曇鎮政府賠償新民合作社基于對行政機關的信任而支出的部分養殖設施建設成本200000元。一審法院對新民合作社的其他合法財產酌定賠償36440元并無不當,本院予以維持。

  綜上,一審法院認定的基本事實清楚,適用法律正確,但確定的賠償金額不當。新民合作社的部分上訴理由成立。樂都區政府的上訴理由不能成立。依據《中華人民共和國國家賠償法》第四條第四項及《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項之規定,判決如下:

  一、撤銷青海省海東市中級人民法院(2021)青02行賠初7號行政賠償判決;

  二、海東市樂都區人民政府、海東市樂都區瞿曇鎮人民政府于本判決生效之日起60日內共同賠償海東市樂都區新民種植專業合作社236440元;

  如果未按本判決指定的期間履行給付金錢義務,應當依照《中華人民共和國民事訴訟法》第二百六十條之規定,加倍支付遲延履行期間的債務利息。

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